特浓情：我有故事，你有酒吗？

关于这一问题，我有个比方，比较法之于法教义学，好比学习书法的临帖，欧颜柳赵在前，任何想形成自己独特书风的书家，都不能不临帖。

类似的情况还有很多, 如页岩气、人类基因编组等自然之物进入自然资源的行列, 也都是近年来科技发展的结果;而果皮果屑、菜尾菜头等传统上被认为是垃圾的自然之物, 近几十年来通过沼气发电技术也转化成为新的自然资源。37 按照中共中央和国务院要求所提出的政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的原则, 国有资产监督管理委员会法律性质已经调整为:作为政府直属特设机构, 根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责, 专司国有资产监管, 不行使政府公共管理职能, 不干预企业自主经营权。

14 参见程雪阳:《中国宪法上国家所有的规范含义》, 《法学研究》2015年第4期, 第112页。但对于全部国土空间内的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂, 则只能进行行政调查统计, 而不能进行财产权确权登记。See Peter Axer, Die Widmung als Schlüsselbegriff des Rehts der öffentlichen Sachen-Zur Identität des Rechts der öffentlichen Sachen als Rechtsgebiet, Berlin, 1993, pp.23, 30-33. 18 参见前引[15] , 王名扬书, 第280页, 第437页。21 前引[16], 沃尔夫等书, 第456页, 第476页。34 习近平:《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》 (2013年11月15日) , 载《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》, 中央文献出版社2017年版, 第78页。

虽然立法者在1998年土地管理法修改时曾指出, 之所以要在法律中规定由国务院行使国家所有权, 主要是为了明确地方各级人民政府不是国家所有权的代表, 无权擅自处置国有土地, 只能依法根据国务院的授权处置国有土地 (参见卞耀武编:《中华人民共和国土地管理法释义》, 法律出版社1998年版, 第37页) , 然而从1998年至今, 国务院并不曾明确授权地方各级人民政府行使国家所有权。藉此, 国家可以依据法律的具体规定, 将特定的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源确定或转变为财产法意义上的国家所有权或集体所有权。无论是从落实在中央的统一领导下, 充分发挥地方的主动性、积极性这一宪法要求的角度, 还是从尊重地方利益和地方民众感情的角度, 都应该在这一类自然资源资产的使用和收益分配环节考虑地方的利益和需求。

但对于全部国土空间内的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂, 则只能进行行政调查统计, 而不能进行财产权确权登记。9 中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》 (2013年11月9日)。其次, 在民法典物权法编的编纂过程中, 应当: (1) 在第二章物权的设立、变更、转让和消灭中确立社会共有物的概念和法律规范, 明确这类自然之物不设立物权/财产权制度, 各种社会组织和个人可以合理使用但不得违反国家法律、法规的禁止性规定; (2) 在国家所有权部分, 应确立全国人民代表大会代表人民享有国家所有权的规则, 并将第45条第2款规定的国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的, 依照其规定修改为国有财产由国务院和地方各级政府分别代表国家行使所有权, 具体行使规则由法律或行政法规另行规定; 29 (3) 在物权法编中确立经营性国家所有权/公益性国家所有权的概念和法律规范, 并将现行物权法第9条第2款所规定的依法属于国家所有的自然资源, 所有权可以不登记修改为依法属于国家所有的自然资源资产, 按照其特征分别登记为经营性国有自然资源和公益性国有自然资源; (4) 现行物权法第53—55条已经为国家机关、国家举办的事业单位、国家出资的企业代表或代理行使国有资产的方式及其收益分配设置了转介规则, 不需要修改, 但应当按照这三个条款的要求完善相关的法律和行政法规。10 在2007年围绕物权法草案中规定的国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护, 任何单位和个人不得侵犯是否合宪的争论中, 全国人大常委会对此已经进行了详细而清晰的论证。

其正向理由是, 国家所有权是公权力, 自然资源资产管理是自然资源行政管理的一部分; 24 反向理由是, 在国家所有权领域, 政企是分不开的, 25 或者分开之后, 国家所有权将退化为一般所有权, 使得直接控制人更有机会趁虚而入甚而监守自盗。28 见中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》 (2013年11月12日) 、中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》 (2015年9月23日) 、中共中央十九大报告第9部分。

(三) 中央与地方分级代表行使国家自然资源资产所有权的规则 考虑到我国疆域辽阔、自然资源资产众多, 可按照分级代表行使自然资源资产所有权的原则, 在中央和各级地方分别建立自然资源资产管理局。(17) 就公产和私产的法律性质而言, 人们普遍认为私产属于财产权范围, 与私人财产一样受私法支配并原则上接受普通法院的管辖, 即便在法国这种严格禁止法院审理任何行政活动的国家, 也并不例外。另一种观点则认为, 公产所有权的所有权观念虽然源自民法, 但经过行政法改造之后, 其所具有的公共使用因素已将此类所有权改造成为行政法上的公所有权。如果未来有新的自然资源具有了资产价值, 那么释宪机关或立法机关可以通过宪法解释或者制定新的法律将其纳入到我国的财产法体系, 并依法根据具体的情况确定为国家所有或者集体所有。

各级自然资源管理部门则应当按照平等保护产权、维护公平市场秩序, 完善生态补偿制度等原则, 对各类国有和集体自然资源资产的所有权代表者、出资人、经营权人、使用权人依法进行平等保护。再如, 我国领土范围内的沙漠也不属于自然资源资产, 因为沙漠从总体上来说并不适合人类生存, 更不用说进行经济活动了。与现有的国资委一样, 自然资源资产管理局是基于所有权人或出资人身份对其设立或委托的企业进行监管, 而不是基于政府的公共行政监管权进行监管。首先, 自然资源资产管理局组建之后, 不但可以根据法律或政府的授权代表国家统一行使自然资源国有资产的国家所有权, 还可以根据经营性国有资产/公益性国有资产的分类来组建或者委托不同的企业具体行使自然资源资产的经营管理权, 并按照生态保护、国有资产保值增值等不同目标为这些企业法人设定不同的监管和考核标准。

21 随着社会的不断发展, 这种制度实践的弊端愈加明显。14 但如何界定公产的法律性质, 一直存有争议。

如果沙漠中的特定区域被自然改变或者被人类改造具有了经济价值, 那么就可以将财产制度引入这个特定区域, 进而将这里的沙漠资源资产化。关于中央与地方究竟应当如何分级代表行使自然资源资产所有权的问题, 《生态文明建设总体方案》提出的改革目标是, 中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权。

39 习近平:《在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话》 (2013年5月24日) , 载前引[34], 习近平书, 第99页。拿破仑民法典第714条第1款规定, 不属于任何人的物件, 其使用权属于大众。在这个问题上, 无论是从依宪治国的角度, 还是从落实马克思主义中国化要求的角度, 都应当遵循所有者与管理者的分开原则, 因为国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理与国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的, 前者是所有权人意义上的权利, 后者是管理者意义上的权力。为了解决这些问题, 自十八届三中全会起, 中央提出要按照所有者和监管者分离和一件事情由一个部门负责两大原则对政府机构进行改革, 并组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源资产统一行使所有权的机构、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的机构, 以及统一行使生态和城乡各类污染物排放监管与行政执法职责的机构。(三) 自然资源进入财产法秩序后的法律定位 既然是自然资源资产, 那么进入我国财产法秩序后就应当建构为一种财产权。37 按照中共中央和国务院要求所提出的政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的原则, 国有资产监督管理委员会法律性质已经调整为:作为政府直属特设机构, 根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责, 专司国有资产监管, 不行使政府公共管理职能, 不干预企业自主经营权。

作者简介：程雪阳，法学博士，苏州大学王健法学院副教授。持有这种观点的法国和德国学者主张, 应当在私法财产权体系之外建立独立的公产法理论和公法财产权制度。

调查对象是我国陆地国土, 调查内容为土地利用现状及变化情况、土地权属及变化情况、土地条件等。(31) 本文认为, 这种观点的基础并不牢固。

(一) 自然资源国家所有权的分类 就国家所有权的分类而言, 自法国学者V.蒲鲁东在1834年的《论公产》一文中首次提出公产/私产区分以来, 大陆法系的法国、德国、葡萄牙、智利等国普遍采用了这种分类。把资本变为公共的、属于社会全体成员的财产, 其所改变的只是财产的社会性质, 它将失掉它的阶级性质。

参见王兆国:《关于〈中华人民共和国物权法 (草案) 〉的说明》 (2007年3月8日)。另一种类型则认为国家所有权是一种公法上的财产权, 而不是私法上的财产权, 但公法财产权与私法财产权的法律性质究竟有何区别, 并不清晰 (代表性论述, 参见马俊驹:《国家所有权的基本理论和立法结构探讨》, 《中国法学》2011年第4期, 第89页;李忠夏:《宪法上的国家所有权:一场美丽的误会》, 《清华法学》2015年第5期, 第63页;韩秀义:《诠释国家所有宪法意涵的二元视角》, 《法律科学》2018年第1期, 第53页等)。对于自然资源资产产权行使机制的完善来说, 应当将自然资源资产的登记纳入不动产统一登记体系之中, 而不应在不动产统一登记体系之外再建立一套独立的自然资源统一确权登记体系。虽然有学者对物权法的这种立法表达持有异议, 20 但这些批评者尚没有为我国如何建立一套统一且独立的公产 (或公有财产权) 体系提供系统且成熟的法学知识体系和法律解决方案。

国有自然资源的经营管理权则应在区分经营性国有财产和公益性国有财产的基础上, 按照混合所有制改革原则组建或委托具体的企业来行使, 从而同时实现政企分开以及中央与地方共享国有自然资源资产收益两大目标。有一种观点认为, 公产所有权就是民法上的所有权, 适用民法典中有关所有权的规定, 在可能的范围内, 行政财产、设施财产和一般使用的财产也是私法财产权的客体, 但在公物的功能和目的范围内, 公产所有权的私法属性要服从于公法属性。

这种问题的出现, 主要是因为部门法在对宪法第9条进行具体化时未区分自然资源与自然资源资产所致, 在未来的立法或者修法过程中, 只要立法者对相关部门法进行修订, 这类问题就可以避免。未来各方面条件成熟时, 可根据国务院组织法第11条的规定, 按照出资人模式来组建专门的自然资源国资委, 并将其设定为政府直属特设机构。

25 有民法学者认为, 物权法应当对国家所有权袖手旁观, 否则民法体系就会因为对外来专断意志过度开放而形成概念错乱。以下主要围绕这五个方面展开讨论。

然而, 可以进入财产法秩序的只能是特定的自然资源资产, 而不是所有的自然资源。7 同上引巩固文, 第20页以下。2 引自徐国栋:《罗马法与现代意识形态》, 北京大学出版社2008年版, 第165页;徐国栋:《一切人共有的物的概念的沉浮——英特纳雄耐尔一定会实现》, 《法商研究》2006年第6期, 第140页以下。最后, 自然资源资产管理局及其所出资或委托经营国有自然资源资产的各类企业, 应当接受自然资源部以及地方各级政府的自然资源管理部门依法实施的行政监管, 包括自然资源用途规划、不动产统一登记、市场运行的规则等。

于是, 在国家土地管理总局的推动下, 凡试点实施国有土地有偿使用制度改革的地方, 都由土地管理部门承担起国有土地经营的职能。所谓资产, 必须是为人类能够稳定控制并且具有经济或生态价值的物品。

仅仅做到上述这一点还是不够的, 那些重要且稀有的经营性国有自然资源资产虽然在法律上属于全民所有, 但其作为不动产毕竟是坐落在国内的某一区域。试点的具体措施包括: (1) 在现有的不动产统一登记体系之外建立独立的自然资源统一确权登记体系, 并制作专门的自然资源登记簿; (2) 对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记, 界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体; (3) 县级以上人民政府按照自然资源种类, 在生态、经济、国防等方面的重要程度, 以及相对完整的生态功能、集中连片等原则, 组织相关资源管理部门划分自然资源登记单元, 国家公园、自然保护区、水流等可以单独作为登记单元, 自然资源登记单元具有唯一编码。

本文拟结合生态文明建设的总体目标、国家治理能力和治理体系现代化的要求以及本轮政府机构改革的成果, 着力讨论我国国有自然资源资产产权行使机制的完善问题。在法学学术积累不足的情况下, 在民法典物权编中继续维持作为修正的私有财产权的国家所有权并对其进行进一步类型化和制度完善是妥当的。